44 решенные проблемы

25 февраля собиралась комиссия областной общественной палаты по территориальному развитию и местному самоуправления. Ниже привожу справку, которая послужила основой моего доклада.

Проблемы обеспечения участия граждан в публичных слушаниях и общественных обсуждениях на территории Московской области


Исторически сложившейся формой проведения учета мнения являются публичные слушания, предполагающие обнародование материалов предмета учета мнений, очное мероприятие и подготовку заключения по его итогам.

До 2017 г. предпринимались попытки устранить проблемные аспекты организации слушаний, которыми являются:

- определение круга лиц участников слушаний. Существовало два базовых подхода: 1) никак не ограничивать участие, и тогда практиковалось участие в слушаниях иногородних жителей, вплоть до организованного «гастролирования» «профессиональных участников слушаний», как было в г.о. Химки в 2017 г.

2) ограничить участие территориально, например, через формулировки «с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой разработан проект, либо правообладателей имущества». Данный подход тоже не лишен проблем, т. к. допускает ситуации, когда людям, живущим через дорогу от границы микрорайона, и, очевидно, имеющим прямой законный интерес в решении вопросов планировки поселения, в участии отказывали, а лицам, не проживающим на данной территории, но сдающим внаем квартиры, такое право предоставляли.

- время и место проведения. В качестве формы легализованного недопуска граждан регулярно применяется организация таких мероприятий в неудобное для работающих людей время либо в труднодоступных учреждениях, а также физическое ограничение участия со ссылками на противопожарные нормы (широко применялось во время слушаний по проектам МСЗ в Подмосковье, были задействованы силовые группы из участников клубов спортивных единоборств; также применено в Реутове в 2019 г. во время форума «Сильное. Здоровое. Чистое» Общественной палаты Московской области для недопуска журналиста и местных жителей).

- юридическая сила результатов слушаний: с одной стороны, как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, результаты слушаний не могут быть проигнорированы при принятии решений; с другой стороны, Градостроительный кодекс говорит о строго рекомендательном характере слушаний и не допускает негативное мнение населения о планируемом решения в качестве основания для отказа в утверждении документации.

В этом вопросе есть позиция Конституционного суда в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, а также в известном смысле прецедентное решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в Определении от 06.08.2019 N 5-КГ19-140, говорящие о том, что мнения граждан, высказанные в ходе слушаний, ни к чему не обязывают органы власти, а носят характер рекомендации для принятия оптимального решения.

Вместе с тем, существенной проблемой, нашедшей свое отражение в судебной практике, стали нарушения порядка организации публичных слушаний: прежде всего, невыполнение обязательно по извещению граждан. Как показало журналистское расследование в г.о. Реутов, типичным приемом недопуска граждан на слушания при формальном соблюдении процедуры является издание «дополнительных» ограниченных тиражей официальной газеты, которые могут и не распространять вовсе. Возможен также выпуск «альтернативных» тиражей одного и того же номера, как было при организации недопуска граждан на выборы в Санкт-Петербурге в прошлом году.

Здесь намеренно введена оговорка «до 2017 г.», поскольку с изданием Государственной Думой Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс ситуация существенно изменилась, причем не в прогрессивную сторону: вместо вопроса о том, как проводить слушания, актуальность приобрел вопрос о том, проводить ли их вообще.

Новая редакция ГрК предусматривает, что большинство видов капитального строительства теперь осуществляется без подготовки проекта планировки, а поскольку публичные слушания были обязательны в отношении проектов планировки и проектов межевания территории, возникла ситуация, при которой разрешения на строительство массово выдаются вообще без учета мнений граждан в какой-либо форме и на какой-либо стадии.

При этом, хотя де-юре институт публичных слушаний никто не отменял, де-факто данный закон был расценен на местах, как сигнал о том, что можно не учитывать мнения граждан в принципе, после чего последовал шквал решений о благоустройстве, застройке, управлении общедомовым имуществом, и других требующих коллективного принятия решений без каких-либо обсуждений, слушаний и иных процедур.

Такую практику поддерживают в настоящее время на территории Московской области как местные, так и региональные органы власти.

В частности, в при рассмотрении административного дела № 3а-986/2019 Московским областным судом было установлено, что Министерство строительного комплекса Московской области без проведения публичных слушаний утвердило проект межевания территории, что явилось основанием для его отмены самим же органом, при этом при рассмотрении дела в районном суде Минстрой и другие органы последовательно настаивали, что слушаний не требовалось.


Данная практика вступает в противоречие с позицией Конституционного суда в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, согласно которому


Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.


Следует обратить особое внимание на правовую оценку аналогичным ситуациям в городе Москве, данную Верховным Судов в определении от 06.08.2019 N 5-КГ19-140:


При этом, отменяя ранее принятые судебные акты, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 06.08.2019 N 5-КГ19-140 суд указал, что выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что мнение истцов, проживающих в границах территории земельного участка, в отношении которого проводились публичные слушания, не могло повлиять на решение об утверждении проекта межевания квартала, являются неправомерными.

С учетом изложенного при проведении публичных слушаний обязательно не только соблюдение процедуры, предусмотренной статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, но и учет мнения населения, чьи права непосредственно затрагиваются принятием соответствующего решения. Иное противоречило бы существу публичных слушаний, как формы реализации прав населения.


Говоря об учете, как юридическом понятии, следует иметь в виду определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ в апелляционном определении от 29.04.2019 N 4-АПА19-7, которая пояснила, что считать учтенным что-либо можно только в том случае, если это прямо упомянуто в тексте документа или из текста документы следует, что соответствующие нормы, критерии или иные значимые сведения были учтены.

Это следует из позиции суда о том, что фигурировавший в указанном деле довод органов «мы учли ограничения» несостоятелен, поскольку из текста оспариваемого правового акта это никак не усматривается.


То есть, суммируя позиции высших судебных органов страны, мы видим следующее:

1) обеспечение участия граждан в принятии решений по вопросам местного значения является конституционным правом, которое должно быть соблюдено, даже если результаты учета мнений не имеют обязательного характера сами по себе;

2) несмотря на то, что результаты учета мнений не имеют обязательного характера сами по себе, учет их означает не просто возможность высказаться в ходе мероприятия но и то, что доводы и мнения будут отражены в тексте итогового решения и получат, в случае отклонения, мотивированный ответ.

3) права граждан на участие в мероприятии обеспечиваются соблюдением процедуры и учетом высказанных мнений, формальное соблюдение процедуры, само по себе, является необходимым, но не достаточным условием.


Кроме того, с 2017 г. в нормативную базу и практику активно вошла такая форма учета мнений, как общественные обсуждения.

По существу, это те же публичные слушания, но проводимые в заочной форме, преимущественно через «Интернет», что, с одной стороны, упрощает участие части населения, с другой стороны, делает еще более непрозрачным порядок проведения и отсекает от участия граждан, не являющихся активными пользователями сети «Интернет», то есть, дает меньше защиты от искажений, чем процедура публичных слушаний в привычном виде.


В настоящее время наблюдается также устойчивая практика уклонения органов власти от предусмотренных через административные регламенты, которые не предусматривают учет мнений граждан в качестве обязательных и служат формальным поводом их не проводить.

Это касается как разрешений на строительство, так и благоустройства.

Таким же способом обходят решения общих собраний собственников МКД.


Также расхожей стала практика проведения имитационных мероприятий учета мнений граждан, подражающих предусмотренным законом публичным слушаниям или общественным обсуждениям, но не соответствующих ключевым критериям соблюдения порядка уведомления граждан, предполагающие ограниченный, отобранный заранее состав участников, и непрозрачную процедуру учета мнений при подготовке итоговых документов, либо отсутствие такой процедуры.

Подобными примерами являются «слушания по инициативе главы» в г.о. Химки в 2018 г. и «обсуждения» дублера Щелковского шоссе, проведенные в ноябре 2019 г. под руководством Общественной палаты Московской области. Последнее требует отдельного изучения, поскольку информация о том, каким образом были организованы данные обсуждения и как были проведены, как были учтены мнения, не была предоставлена ни по устному запросу в ходе заседания комиссии по строительству, ни по личному запросу председателю комиссии, ни по письменным запросам в муниципальные палаты, при этом до сведения неограниченного круга лица доведена имеющая признаки недостоверности информация о том, что данные обсуждения проведены в соответствии с законом и «каждому предоставлена возможность высказаться».


Также расхожей практикой является подмена предусмотренных процедур неформальными «рабочими встречами» или доводом об обработке поступивших обращений граждан. Такие заявления являются, по существу, спекуляциями по причине отсутствия каких-либо весомых доводов, никак не оправдывают уклонения от законных процедур и потому отдельного рассмотрения иначе как в контексте оценке добросовестности кадров не заслуживают.


Имеется высказанная Комитетом архитектуры Московской области на заседании Комиссии по открытости власти позиция о том, что в случае, если проведены публичные слушания по генеральному плану, то публичных слушаний по застройке в том же поселении больше не требуется.


В связи с изложенным необходима санация подзаконных актов — административных регламентов, на предмет приведения списка обязательных документов на соответствие с требованиями конституционных норм, градостроительного и жилищного законодательства, законодательства о местном самоуправлении и законодательства Московской области о благоустройстве. Ситуации, когда обязательный учет мнений не осуществлен, но разрешительная документация выдана, должны быть исключены.


Учитывая ответ Министерства благоустройства Московской области о разработке норм по ответственности за нарушение порядка учета мнений граждан целесообразно включиться в данную деятельность, ведущуюся в Мособлдуме.


Также необходимо отметить, что всё изложенное напрямую зависит от политической воли и без принятия политического решения о смене действующей в регионе парадигмы закрытости и камерности принятия решений эффективность любых иных мер представляется сомнительной.

И несколько штрихов к этому материалу:

Председатель комиссии Валерий Иванович Шувалов, сам имеющий многолетний опыт руководства муниципалитетом (четыре срока главы в Коломне), отметил, что в период его руководства была аксиома: любое строительство должно пройти согласование с местными жителями, иначе это просто прямая провокация возмущения людей. То, что с 2017 г. в качестве нормы стало выдавать разрешения на строительство, ни на каком этапе не обсуждавшиеся с людьми, политика не только неверная по существу, но и крайне опасная. Решение провести рабочую встречу с ГУТП.

...

в тот же день Общественная палата провела пленарное заседание, на котором утвердила доклад о развитии гражданского общества. Практические ценность доклада стремится к нолю, поскольку он сводится, по сути, к необоснованному самовосхвалению (палата гордо именует себя "ведущей площадкой диалога власти и общества", каковой в действительности не является сейчас ни один орган - власть начинает слушать общество только в случае массовых выступлений и разных "неправовых" демонстраций гнева) и выполнен в духе победных реляций.

...

Вчера в Московском областном суде рассматривалась апелляция по поводу строительства в Химках, Юбилейный 32, которое было начато без каких-либо публичных слушаний. Ранее, на комиссии общественной палаты 20 августа администрация городского округа клялась, что стоит на стороне местных жителей, проявляет чуткость к их протесту против строительства. В октябре заместителю председателя комиссии пришел ответ о том, что нарушения имеются и администрация расторгает аренду. Вчера на суде та же администрация отрицала, что какие-либо нарушения вообще есть. Более того, на неоднократные вопросы суда администрация повторяла, что слушания проводить они не обязаны и никаких прав на участие в этих вопросах у химчан нет. "Вишенкой" на торте стало то, как я зачитал из (sic!) материалов дела письменный отзыв на иск за подписью того же представителя администрации, которая пишет, что нарушения имеются и поддерживает иск. Суд встал на сторону чиновников.

Жители Химок - люди второго сорта?

Людей в моем городе раздражает многое: постоянная точечная застройка, грабежи и "крепостное право" в ЖКХ, пробки, хамство, уничтожение всякой и любой социалки. Подо всеми этими конфликтами есть один общий знаменатель - никто так не приводит в ярость нормального человека, как элементарный отказ в праве на человеческое достоинство. Действующий химкинский глава Дмитрий Волошин, под эгидой которого всё это происходит, очень любит судиться о своей чести и достоинстве - его громоздкое самолюбие обижают

Жители Химок - люди второго сорта?

Людей в моем городе раздражает многое: постоянная точечная застройка, грабежи и "крепостное право" в ЖКХ, пробки, хамство, уничтожение всякой и любой социалки. Подо всеми этими конфликтами есть один общий знаменатель - никто так не приводит в ярость нормального человека, как элементарный отказ в праве на человеческое достоинство. Действующий химкинский глава Дмитрий Волошин, под эгидой которого всё это происходит, очень любит судиться о своей чести и достоинстве - его громоздкое самолюбие обижают